Aansprakelijkheid van waterschappen

Wateroverlast kan grote gevolgen hebben voor woningen, bedrijven, landbouwgrond en openbare ruimte. Door hevige buien en andere vormen van extreem weer komt het steeds vaker voor dat in korte tijd uitzonderlijk veel regen valt. Zelfs een goed onderhouden rioolstelsel of watersysteem kan zulke hoeveelheden water niet altijd verwerken. Dat betekent niet automatisch dat er iemand aansprakelijk is voor de schade. Waterschappen hebben wel een belangrijke taak: zij moeten zorgen voor een goed functionerend watersysteem en beheren onder meer waterpeilen, sloten, beken en andere watergangen. Daarbij gelden normen die per gebied kunnen verschillen. Toch bestaat er geen absolute garantie tegen wateroverlast. Vooral in beekdalen, hellende gebieden en laaggelegen zones kan schade soms niet volledig worden voorkomen. Daarom moet geval per geval worden beoordeeld of een waterschap al dan niet aansprakelijk kan worden gesteld.

Statuut en werking van het waterschap

Een waterschap is een openbaar bestuursorgaan met een eigen bestuur. Dat bestuur bestaat uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een dijkgraaf. Het algemeen bestuur bepaalt de hoofdlijnen van het beleid en controleert of het dagelijks bestuur dit beleid goed uitvoert. In dit bestuur zitten vertegenwoordigers van verschillende groepen die belang hebben bij waterbeheer, zoals inwoners, landbouwers, bedrijven en natuurbeheerders. De leden worden om de vier jaar gekozen bij de waterschapsverkiezingen. Het dagelijks bestuur voert het beleid uit en bereidt besluiten voor. De dijkgraaf is voorzitter van het waterschap en kan worden vergeleken met een burgemeester. Hij zit niet in het algemeen bestuur, maar wel in het dagelijks bestuur. De regering benoemt de dijkgraaf voor zes jaar.

Hieronder wordt het onderscheid gemaakt tussen de watergerelateerde taken van de gemeente en deze van het waterschap. Dit onderscheid is van belang bij schade: als de verantwoordelijkheid bij de gemeente lag, kan de gemeente aansprakelijk worden gesteld. Enkel indien de verantwoordelijkheid bij het waterschap ligt, kan een waterschap met succes aansprakelijk worden gesteld.

Taken van de gemeente

Sinds 1 januari 2024 zijn de watertaken opnieuw ingekaderd binnen de Omgevingswet. Voor gemeenten is vooral artikel 2.16, eerste lid, onder a, onder 2°, Omgevingswet van belang. Daaruit volgt dat een gemeente onder bepaalde voorwaarden maatregelen moet nemen tegen problemen door de grondwaterstand. Het gaat dus niet om elke vorm van wateroverlast, maar om situaties waarin de gemeente volgens de wet daadwerkelijk aan zet is. Daarvoor moet aan meerdere voorwaarden zijn voldaan:

• Het probleem doet zich voor in de openbare ruimte;

• Er zijn maatregelen mogelijk om de gevolgen te beperken;

• Het gaat om nadelige gevolgen die samenhangen met de grondwaterstand;

• Die gevolgen raken functies die aan de fysieke leefomgeving zijn toegekend;

• De maatregelen kunnen de schade of hinder zoveel mogelijk voorkomen of beperken;

• Het nemen van maatregelen is doelmatig;

• De taak ligt niet bij het waterschap, de provincie of het Rijk.

Daarnaast blijft de gemeente verantwoordelijk voor de riolering. In de omgevingsvisie, een waterprogramma of een rioleringsprogramma kan de gemeente verder uitwerken wanneer grondwaterproblemen als structureel worden beschouwd. De taken van het waterschap zijn afzonderlijk geregeld in artikel 2.17 Omgevingswet.

Taken van het waterschap

Op grond van artikel 2.17 Omgevingswet hebben waterschappen vooral taken op het gebied van regionaal waterbeheer. Zij beheren watergangen, sloten, beken, regionale keringen en andere onderdelen van het watersysteem, voor zover die aan hen zijn toegewezen. In de praktijk betekent dit dat het waterschap maatregelen neemt om water aan- en af te voeren, waterpeilen te beheren, wateroverlast te beperken en waar nodig toezicht te houden op activiteiten die invloed hebben op het watersysteem. Ook kan het waterschap regels stellen in de waterschapsverordening, vergunningen verlenen en handhavend optreden. Daarnaast heeft het waterschap een belangrijke taak in de afvalwaterketen: het zuivert stedelijk afvalwater dat via het gemeentelijke riool wordt aangevoerd.

Aansprakelijkheid bij schade door waterschap

Naast nadeelcompensatie kan ook echte aansprakelijkheid van het waterschap aan de orde zijn. Dat is een andere situatie. Bij nadeelcompensatie gaat het om schade door rechtmatig handelen: het waterschap mocht een maatregel nemen, maar de gevolgen zijn voor een beperkte groep zo zwaar dat een vergoeding toch redelijk kan zijn. Bij aansprakelijkheid wegens schade staat juist de vraag centraal of het waterschap iets verkeerd heeft gedaan of heeft nagelaten. Wateroverlast betekent dus niet automatisch dat het waterschap moet betalen. Ook een goed beheerd watersysteem kan bij extreme hoosbuien tekortschieten. Pas wanneer kan worden aangetoond dat het waterschap zijn wettelijke taken onvoldoende heeft uitgevoerd, kan aansprakelijkheid ontstaan. Als het watersysteem aan de geldende normen voldoet, ligt aansprakelijkheid meestal niet voor de hand.

Voorwaarden voor aansprakelijkheid waterschap

Een waterschap is niet automatisch aansprakelijk zodra er schade ontstaat door wateroverlast, onderhoudswerkzaamheden of een probleem aan een watergang. Eerst moet worden onderzocht wat er precies is gebeurd, welke taak het waterschap had en of het waterschap redelijk heeft gehandeld. Daarbij kijkt men onder meer naar de feitelijke situatie ter plaatse, de toepasselijke regels, de legger, eerdere meldingen en relevante rechtspraak. Voor aansprakelijkheid is vooral belangrijk of de schade is ontstaan doordat het waterschap niet heeft gedaan wat in de gegeven omstandigheden van een zorgvuldig handelend waterschap mocht worden verwacht. In de praktijk spelen de volgende zaken een belangrijke rol:

• Er moet een taak of zorgplicht van het waterschap zijn. Het waterschap is verantwoordelijk voor bepaalde onderdelen van het watersysteem. Dat kan bijvoorbeeld gaan om het beheer van watergangen, het onderhoud van sloten, beken of duikers, of het nemen van maatregelen om het waterpeil te beheren. Of het waterschap daadwerkelijk verantwoordelijk is, hangt af van de wettelijke taakverdeling en van de legger. In de legger staat onder meer wie onderhoudsplichtig is voor bepaalde waterstaatswerken.

• Er moet sprake zijn van een gebrek of risicovolle situatie. Aansprakelijkheid komt vooral in beeld wanneer er een gevaarlijke of gebrekkige toestand bestond. Denk aan een slecht onderhouden watergang, een verstopte duiker, een gebrekkige waterkering of een situatie waarin het water niet meer goed kon worden afgevoerd. Niet elk probleem is meteen een juridisch gebrek. Er moet worden beoordeeld of de situatie, gelet op de omstandigheden, onaanvaardbare risico’s opleverde.

• Het gebrek moet kenbaar zijn geweest. Het waterschap moet van het probleem hebben geweten of had het probleem redelijkerwijs moeten hebben kunnen ontdekken. Dat kan bijvoorbeeld blijken uit eerdere meldingen, inspecties, klachten van omwonenden of zichtbare gebreken. Een kenbaar gebrek is dus een probleem waarvan het waterschap wist of had moeten weten. Zodra een gebrek voldoende duidelijk is, mag worden verwacht dat het waterschap beoordeelt welke actie nodig is.

• Het waterschap moet te laat of onvoldoende hebben gereageerd. Zelfs als een gebrek bekend is, is het waterschap niet altijd direct aansprakelijk. De vraag is of het binnen een redelijke termijn passende maatregelen heeft getroffen. Soms is direct ingrijpen nodig, bijvoorbeeld bij een acuut gevaarlijke situatie. In andere gevallen mag het waterschap eerst onderzoek doen, werkzaamheden plannen of prioriteiten stellen. Aansprakelijkheid kan ontstaan wanneer het waterschap niets doet, te lang wacht of een maatregel neemt die duidelijk onvoldoende is.

• Er moet een duidelijk verband zijn tussen het handelen of nalaten en de schade. De benadeelde moet kunnen aantonen dat de schade is veroorzaakt door het tekortschieten van het waterschap. Dat bewijs is vaak lastig, omdat wateroverlast ook kan ontstaan door extreme regenval, particuliere afvoerproblemen, gemeentelijke riolering, bodemgesteldheid of andere oorzaken. Zonder voldoende causaal verband is er geen grond voor schadevergoeding.

Een belangrijk aandachtspunt is dat het waterschap beleids- en beoordelingsruimte heeft. De rechter beoordeelt meestal niet of achteraf gezien de beste oplossing is gekozen, maar of het waterschap op basis van de kennis en omstandigheden van dat moment in redelijkheid zo mocht handelen. Daardoor is een waterschap in de praktijk niet snel aansprakelijk. Toch is aansprakelijkheid zeker niet uitgesloten. Dat blijkt ook uit de rechtspraak.

Zorgplicht waterschap en aansprakelijkheid

Een waterschap heeft een zorgplicht voor het regionale watersysteem. Dat betekent dat het waterschap binnen zijn beheergebied moet zorgen voor een redelijk functionerend stelsel van watergangen, duikers, stuwen, keringen en andere waterwerken. Die zorgplicht is geen garantie dat schade door wateroverlast nooit kan ontstaan. Schade door wateroverlast kan namelijk nooit volledig worden uitgesloten. Een kans op wateroverlast van gemiddeld eens per tien tot honderd jaar is dan ook aanvaardbaar, afhankelijk van het type gebied.

Doordat schade door wateroverlast nooit volledig kan worden uitgesloten, heeft het waterschap geen resultaatsverbintenis. Wel moet het waterschap handelen als een zorgvuldig beheerder. Het moet onderhoud uitvoeren waar het volgens de legger onderhoudsplichtig is, risico’s beoordelen, meldingen serieus nemen en bij bekende gebreken tijdig passende maatregelen treffen. Denk aan een duiker die verstopt is, een watergang die onvoldoende doorstroomt of schotten in een duiker die bij zware regen de afvoer belemmeren. Als het waterschap van zo’n probleem weet of redelijkerwijs had moeten weten, kan niet zomaar worden afgewacht. De zorgplicht vraagt dan om onderzoek, afweging en zo nodig ingrijpen.

Schending van die zorgplicht kan tot aansprakelijkheid leiden wanneer daardoor schade ontstaat. Als een duiker al maanden niet goed werkt en het waterschap weet dat hierdoor bij nieuwe regenval opnieuw wateroverlast kan ontstaan, kan uitstel van herstel onzorgvuldig zijn. Ook wanneer een waterschap afwijkt van een vaste werkwijze waarop grondeigenaren mochten vertrouwen, kan dat risico’s opleveren. Tegelijk heeft het waterschap beleidsruimte. Het hoeft niet altijd de perfecte maatregel te nemen en mag belangen tegen elkaar afwegen, bijvoorbeeld tussen beregening, waterafvoer, landbouw en waterveiligheid. De rechter kijkt daarom vooral of het waterschap, met de kennis van dat moment, redelijk heeft gehandeld.

Aansprakelijkheid waterschap bij extreme regen

Bij extreme regenval is aansprakelijkheid van het waterschap niet vanzelfsprekend. Een watersysteem kan veel verwerken, maar bij uitzonderlijke buien kan in korte tijd zoveel water vallen dat wateroverlast niet volledig te voorkomen is. Dat geldt zeker wanneer de regenval zeer plaatselijk en uitzonderlijk zwaar is. In zo’n geval moet worden onderzocht of het waterschap, met de kennis van dat moment, redelijk heeft gehandeld. Een waterschap kan bijvoorbeeld aansprakelijk zijn wanneer het een bekend risico negeert, te laat reageert op waarschuwingen of een verkeerde beheermaatregel neemt, zoals een onnodige maalstop of het niet tijdig aanpassen van een stuw of duiker. De benadeelde moet bovendien aantonen dat juist dat handelen of nalaten de schade heeft veroorzaakt. Ontbreekt dat causale verband, dan is het verkrijgen van een schadevergoeding niet mogelijk. Extreme regen is geen vrijbrief voor onzorgvuldig waterbeheer, maar extreme weeromstandigheden maken het wel minder eenvoudig om een schadevergoeding te bekomen.

Aansprakelijkheid waterschap bij schade door grondwater

Schade door grondwater is juridisch vaak ingewikkeld, omdat meerdere partijen een rol kunnen spelen. Sinds de Omgevingswet heeft de gemeente een eigen grondwatertaak in openbaar gebied, terwijl het waterschap verantwoordelijk is voor het regionale watersysteem en bepaalde wateractiviteiten. Bij grondwateroverlast moet daarom eerst worden vastgesteld wie bevoegd en verantwoordelijk was. Hoog grondwater kan bijvoorbeeld leiden tot ondergelopen kelders, rotte bloembollen of onbegaanbare percelen. Als de schade samenhangt met het regionale watersysteem of peilbeheer, kan het waterschap hiervoor aansprakelijk zijn. Laag grondwater kan schade veroorzaken aan houten funderingen die droog komen te staan. Hier kan schade het gevolg zijn van onzorgvuldig peilbeheer, wateronttrekkingen of slechte beheerskeuzes van het waterschap. Toch leidt dit alles niet automatisch tot aansprakelijkheid. Van eigenaren mag worden verwacht dat zij ook zelf redelijke bouwkundige of waterhuishoudkundige maatregelen nemen om hun eigendom te beschermen. Ook hier blijft het causale verband bovendien beslissend.

Aansprakelijkheid bij verstopte duiker

Een duiker is een buis of betonnen doorgang onder bijvoorbeeld een weg, dam of inrit. Het nut ervan is dat water van de ene kant naar de andere kant kan blijven stromen, terwijl het terrein erboven toegankelijk blijft. Als een duiker verstopt raakt of te weinig water doorlaat, kan het water zich ophopen en kan wateroverlast ontstaan. In een zaak bij de Rechtbank Oost-Brabant speelde zo’n probleem bij een boomkwekerij. Langs het perceel liep een A-watergang waarvoor het waterschap volgens de legger onderhoudsplichtig was. Een duiker functioneerde nauwelijks nog, onder meer doordat die in het verleden niet goed was aangepast bij een verbrede inrit. In maart 2016 ontstond al wateroverlast. Vanaf dat moment wist, of moest, het waterschap dat de duiker een risico vormde. Toen in juni 2016 opnieuw wateroverlast ontstond en herstel pas in juli volgde, oordeelde de rechtbank dat het waterschap te laat had gehandeld. Het toont aan dat een waterschap aansprakelijk kan zijn als het niet tijdig ingrijpt bij falende infrastructuur.

Aansprakelijkheid waterschap bij diepontwatering

Diepontwatering betekent dat het grondwaterpeil bewust of feitelijk dieper wordt gehouden dan voorheen. Dat kan gebeuren door bemaling, drainage, peilbeheer of andere waterhuishoudkundige maatregelen. Het doel kan zijn om gronden droger te maken, landbouw mogelijk te houden, bouwwerkzaamheden uit te voeren of water beter af te voeren. Diepontwatering kan echter ook schade veroorzaken. Vooral oudere gebouwen met houten funderingspalen zijn kwetsbaar: als het grondwater te laag komt te staan, kunnen de bovenste delen van de palen droogvallen en gaan rotten. Ook landbouwgrond kan schade lijden wanneer het waterpeil te sterk of te langdurig wordt verlaagd. Het waterschap heeft bij peilbeheer een belangrijke taak, maar heeft ook enige beleidsruimte. Het moet verschillende belangen afwegen, zoals landbouw, bebouwing, natuur, waterveiligheid en kosten. Een waterschap is daarom niet automatisch aansprakelijk wanneer diepontwatering tot schade leidt. Eerst moet worden vastgesteld welke maatregel de daling veroorzaakte en wie daarvoor verantwoordelijk was.

Aansprakelijkheid kan wel ontstaan wanneer het waterschap bij diepontwatering onzorgvuldig handelt. Een waterschap kan zich niet altijd verschuilen achter een peilbesluit of achter het argument dat het vastgestelde peil formeel is gevolgd. Als concrete omstandigheden laten zien dat schade dreigt, bijvoorbeeld na klachten over hoge of lage grondwaterstanden, kan van het waterschap worden verwacht dat het actief onderzoekt of maatregelen nodig zijn. Denk aan een situatie waarin een eigenaar meldt dat funderingen droogvallen of een kweker waarschuwt voor ernstige schade aan gewassen. Dan moet het waterschap beoordelen of tijdelijk ander peilbeheer, extra bemaling of juist beperking van ontwatering nodig en mogelijk is. In procedures draait het vaak om het causale verband. Schade aan funderingen of gewassen kan ook samenhangen met bodemgesteldheid, ouderdom, achterstallig onderhoud, natuurlijke bodemdaling of keuzes van de eigenaar. Wordt echter aannemelijk dat het waterbeheer de schade veroorzaakte en dat het waterschap onvoldoende zorgvuldig handelde, dan kan het waterschap aansprakelijk zijn.

Aansprakelijkheid waterschappen en bergingsgebieden

Een bergingsgebied is een gebied dat bewust wordt ingericht om tijdelijk water op te vangen. Het is dus geen gewone overstroming, maar een onderdeel van het regionale watersysteem waarmee wateroverlast elders kan worden beperkt. Bij hevige regen of hoge waterstanden kan het waterschap water tijdelijk in zo’n gebied laten stromen of kan het gebied automatisch onder water lopen zodra een bepaalde waterstand wordt bereikt. Het doel is om het watersysteem meer ruimte te geven, zodat dorpen, wegen, bedrijven of andere kwetsbare gebieden beter beschermd worden. Onder de Omgevingswet moet een bergingsgebied ruimtelijk zijn vastgelegd, onder meer via het omgevingsplan, en als onderdeel van het watersysteem in de legger zijn opgenomen. Voor grondeigenaren betekent dit dat zij in beginsel moeten dulden dat hun grond tijdelijk onder water komt te staan.

Wanneer een bergingsgebied onder water komt te staan, kan schade ontstaan. Denk daarbij aan de aantasting van gewassen, tijdelijk verlies van gebruik van landbouwgrond, schade aan bodemstructuur of waardedaling doordat een perceel een waterbergende functie krijgt. Wanneer een bergingsgebied rechtmatig wordt aangewezen, ingericht of gebruikt, gaat het in beginsel niet om aansprakelijkheid wegens een fout. De schade ontstaat dan door een toegestane maatregel in het algemeen belang. zulke gevallen ligt nadeelcompensatie voor de hand. Bij schade door de wettelijke plicht om wateroverlast of overstroming in een bergingsgebied te dulden, geldt onder de Omgevingswet de bijzondere regeling voor schade door gedoogplichten. Daarbij wordt niet elke schade volledig vergoed: vaak wordt gekeken of de schade boven het normale maatschappelijke risico uitstijgt en de eigenaar onevenredig zwaar treft.

Schadevergoeding wegens een fout is iets anders. Dit komt pas in beeld wanneer het waterschap niet zorgvuldig handelt. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als water wordt geborgen buiten een aangewezen bergingsgebied zonder wettelijke basis of als het waterschap bij de inzet van het gebied duidelijke risico’s negeert. Ook kan aansprakelijkheid ontstaan wanneer het waterschap onjuiste informatie verstrekt of een bekend gebrek te laat aanpakt, waardoor de schade groter wordt dan nodig was. Dan gaat het niet meer alleen om rechtmatig nadeel door waterbeheer, maar om mogelijk onrechtmatig handelen of nalaten. De benadeelde moet dan aantonen dat het waterschap zijn zorgplicht heeft geschonden én dat de schade daardoor is ontstaan. Dit is in de praktijk vaak moeilijk aan te tonen.

Wet tegemoetkoming schade bij rampen

Bij zeer grote wateroverlast of een overstroming kan ook de Wet tegemoetkoming schade bij rampen, afgekort Wts, een rol spelen. Deze wet is bedoeld als vangnet voor uitzonderlijke situaties waarin een ramp tot grote materiële schade leidt. De Wts is dus iets anders dan aansprakelijkheid van een waterschap. Bij aansprakelijkheid moet worden aangetoond dat het waterschap een fout heeft gemaakt of zijn zorgplicht heeft geschonden. Bij de Wts staat niet de fout van een overheid centraal, maar de vraag of gedupeerden door een aangewezen ramp schade hebben geleden die zij redelijkerwijs niet zelf konden voorkomen, verzekeren of verhalen.

De Wts geeft geen recht op volledige schadevergoeding. Het gaat om een tegemoetkoming van de overheid, waarbij per ramp een aparte regeling kan worden vastgesteld. Daarin kan worden bepaald welke schadeposten meetellen, welke groepen gedupeerden in aanmerking komen, welke percentages worden vergoed en of er drempels, eigen risico’s of maxima gelden. De overheid moet de Wts bovendien eerst van toepassing verklaren. Zonder zo’n aanwijzing kan niet zomaar een beroep op de wet worden gedaan. Voor waterschade betekent dit dat de Wts vooral relevant kan zijn bij grootschalige rampen, zoals ernstige overstromingen. Bij gewone wateroverlast of schade door hevige regenval ligt dat minder vanzelfsprekend.

Verzekering tegen waterschade

Waterschade kan in veel gevallen worden verzekerd. Voor particulieren gebeurt dat meestal via de opstalverzekering, die schade aan de woning of het gebouw zelf dekt. Denk bijvoorbeeld aan schade aan muren, vloeren, dakconstructies of andere vaste onderdelen van het huis. Schade aan losse spullen valt eerder onder de inboedelverzekering. Of wateroverlast door hevige regen, terugstromend water of een lokale overstroming wordt vergoed, hangt af van de polisvoorwaarden. Het is daarom belangrijk om vooraf na te gaan welke vormen van waterschade onder de dekking vallen. Agrariërs kunnen zich voor schade aan gewassen door natuur- en klimaatverschijnselen verzekeren via een brede weersverzekering.

Als de verzekeraar de schade vergoedt en vervolgens meent dat het waterschap aansprakelijk is, kan de verzekeraar proberen het uitgekeerde bedrag op het waterschap te verhalen. Dat heet regres of subrogatie. De verzekeraar treedt dan, voor het betaalde bedrag, in de rechten van de verzekerde. Voor de verzekerde heeft dit duidelijke voordelen: de schade kan sneller worden afgehandeld, de verzekeraar neemt het juridische traject grotendeels over en de verzekerde hoeft niet zelf de kosten en risico’s van het verhaal te dragen.